Die Untätigkeitsklage im Sozialrecht

Zur Geltendmachung sozialrechtlicher Ansprüche muss sich der Bürger mit einem Antrag auf Erlass eines entsprechenden Verwaltungsaktes an die zuständige Behörde der Sozialverwaltung wenden. Dies kann beispielsweise die Agentur für Arbeit, die Krankenkasse oder auch die Berufsgenossenschaft sein. Die Behörde ist verpflichtet, über den Antrag schriftlich zu bescheiden. Gegen diesen Bescheid besteht zunächst das Rechtsmittel des Widerspruchs. Auch hierüber muss die Behörde nach nochmaliger Prüfung des Begehrens schriftlich entscheiden. Hilft die Behörde nicht ab, ändert sie also den ursprünglichen Bescheid nicht, muss sie einen Widerspruchsbescheid erlassen. Gegen den Bescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheides kann nun fristgerecht vor dem Sozialgericht Klage erhoben werden.

Wird die Behörde entweder auf den Antrag hin, oder auf einen Widerspruch gegen einen Bescheid nicht tätig, besteht die Möglichkeit, vor den Sozialgerichten Untätigkeitsklage zu erheben.

Die Untätigkeitsklage ist eine Form der Verpflichtungsklage gemäß § 54 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 des Sozialgerichtsgesetzes (SGG). Sie ist nur unter den in § 88 SGG geregelten Voraussetzungen statthaft. Mit ihr wird sichergestellt, dass die Verwaltung den Bürger nicht durch Untätigkeit in seinen Rechten beschneiden kann.

Im Gegensatz zu entsprechenden Vorschriften in anderen Prozessordnungen handelt es sich bei der Untätigkeitsklage im SGG um eine echte Untätigkeitsklage in Form einer Bescheidungsklage. Sie ist auf den Erlass eines Verwaltungsaktes, also nur auf Bescheidung überhaupt, gerichtet. Anders als beispielsweise in der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) spielt es dabei keine Rolle, wie die Verwaltung entscheidet. Nach der VwGO würde sofort auf Vornahme eines Verwaltungsaktes mit einem bestimmten Inhalt geklagt. Nach dem Wortlaut des § 88 SGG muss der Kläger, wenn er mit der Entscheidung inhaltlich nicht einverstanden ist, den entsprechenden Rechtsweg - erneut - beschreiten. Ein solches Vorgehen kostet Zeit und ist arbeitsintensiv. Dabei ist es gerade Zweck der Norm, dem Kläger einen effektiven Rechtschutz zu ermöglichen und eine zeitnahe Entscheidung zu erzielen. Daher bildet sich in der Literatur eine Ansicht, die entgegen der überwiegenden Rechtsprechungspraxis des Bundessozialgerichts die Klage nach § 88 SGG nicht nur als bloße formelle Bescheidungsklage, sondern darüber hinaus als Klage in der Sache selbst für zulässig erachtet.

Zulässigkeit

Antrag auf Vornahme eines Verwaltungsaktes

Nach § 88 Abs. 1 SGG muss der Kläger vor Klageerhebung einen Antrag auf Vornahme eines Verwaltungsaktes bei der Behörde gestellt haben. Die Untätigkeitsklage muss also auf den Erlass eines Verwaltungsaktes gerichtet sein. Es genügt folglich nicht, wenn der Kläger ein bloßes Verwaltungshandeln begehrt. Gegenstand der Untätigkeitsklage kann also nur sein, was auch Gegenstand einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage sein kann.

§ 88 Abs. 2 SGG behandelt die Variante, bei der eine Behörde auf einen Widerspruch hin untätig bleibt. Der Kläger muss also bereits Widerspruch eingelegt haben, bevor er das Gericht anruft. Dabei kommt es nicht darauf an, ob der Widerspruch zulässig war, oder nicht. Auch ein unzulässiger Widerspruch muss als solcher von der Behörde zurückgewiesen werden. Bei der Frage, ob fristgerecht Widerspruch eingelegt wurde, trifft die Beweislast den Kläger.

Ablauf der Sperrfrist

In § 88 SGG sind auch die Wartefristen zur Zulässigkeit der Klage normiert. Bleibt die Behörde auf einen Antrag hin untätig, beträgt diese Frist nach Abs. 1 sechs Monate, unterlässt sie es, einen Widerspruch zu bescheiden so sind dies drei Monate (§ 88 Abs. 2 SGG).

Inzwischen gilt die Dreimonatsfrist des § 88 Abs. 2 SGG für sämtliche Angelegenheiten vor den Sozialgerichten. Dies war noch bis 02.01.2002 anders. Untätigkeitsklagen wegen Nichtbescheiden eines Widerspruchs in Krankenversicherungsangelegenheiten oder in Angelegenheiten der ehemaligen Bundesagentur für Arbeit galt bis dahin eine kürzere Wartefrist von lediglich einem Monat. Der Grund für diese Gesetzesänderung liegt vor allem in der gestiegenen Arbeitsbelastung der Behörde. Eine kurze Frist von nur einem Monat wäre nicht mehr zeitgemäß.

Zweck der Sperrfrist ist die Entlastung der Gerichte vor verfrühten Klagen. Zudem sollen die Behörden angemessene Zeit zur Bearbeitung erhalten. Es handelt sich um eine gesetzliche Frist, die grundsätzlich nicht unterschritten werden kann. Eine Ausnahme besteht dann, wenn die Behörde den Erlass des Verwaltungsaktes unmissverständlich abgelehnt hat. Auch kann die Frist nicht verlängert werden. Das Gericht kann aber das Verfahren nach § 88 Abs. 1 S.2 SGG bis zum Ablauf einer Frist aussetzen und diese Frist verlängern.

Vor Ablauf der Sperrfrist ist eine Klage unzulässig. Dieser Mangel ist aber heilbar. So genügt es, dass die Frist während des laufenden Rechtsstreits abläuft. Würde das Gericht eine zu früh erhobene Klage mit einem Prozessurteil ablehnen, so wäre dies unökonomisch. Nach Fristablauf könnte sofort wieder Klage erhoben werden. Das Gericht darf deshalb kein Prozessurteil sprechen und muss den Fristablauf abwarten.

Die Untätigkeitsklage kann grundsätzlich zeitlich unbeschränkt erhoben werden. Klage- und Ausschlussfristen gibt es seit 1976 nicht mehr. Bis dahin war eine Untätigkeitsklage nur binnen Jahresfrist möglich. Jetzt steht vor allem der Gedanke im Vordergrund, dass dem Kläger durch das säumige Verhalten der Behörde keine Nachteile entstehen. Allerdings ist bei einem größeren zeitlichen Abstand zu prüfen, ob der Kläger sein Klagerecht nicht verwirkt hat.

Keine sachliche Bescheidung

Die Klage ist nur dann zulässig, wenn die Behörde noch keine abschließende Entscheidung zur Hauptsache getroffen, also noch keinen abschließenden Verwaltungsakt erlassen hat. Dies gilt selbst dann, wenn der Kläger seine Mitwirkungspflicht als Antragsteller verletzt hat. Die Behörde muss sich die erforderlichen Angaben nötigenfalls auf anderem Wege beschaffen oder unter Beachtung der einschlägigen Vorschriften des § 66 Sozialgesetzbuch, erstes Buch (SGB I), einen ablehnenden Bescheid erlassen. Ob der Antrag als unzulässig oder unbegründet Abgelehnt wird, oder ob ihm stattgegeben wird, spielt keine Rolle. In diesen Fällen liegt eine sachliche Bescheidung vor. So auch dann, wenn es die Behörde ablehnt, einen zweiten Bescheid zu erlassen und dies damit begründet, in der Sache sei bereits ein Bescheid ergangen. Die schlichte Weigerung, einen Bescheid zu erlassen ist hingegen keine sachliche Bescheidung. Auch eine vorläufige Entscheidung oder ein Zwischenbescheid sind nicht abschließend. Eine Untätigkeitsklage wäre zulässig.

Die Klage ist unabhängig davon, ob ein zureichender Grund für das Nichtbescheiden des Antrags vorliegt, mit Fristablauf zulässig. Da die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen eines zureichenden Grundes bei der Behörde liegt, muss nach weit überwiegender Auffassung in Literatur und Rechtsprechung die Behauptung des Klägers nach Fristablauf genügen, er sei durch die Untätigkeit der Behörde beschwert. Ob ein zureichender Grund tatsächlich nicht vorliegt, kann in der Prüfung der Begründetheit ausführlich erörtert werden.

Rechtsmissbräuchliche Rechtsverfolgung

In Ausnahmefällen kann trotz der grundsätzlichen Verpflichtung der Behörde zur Bescheidung von Anträgen die Zulässigkeit einer Untätigkeitsklage verneint werden. Und zwar dann, wenn sich die Klage bei einem offensichtlich und unter jedem denkbaren Gesichtspunkt fehlenden materiell-rechtlichem Anspruch als bloßes Ausnutzen einer formalen Rechtsposition ohne eigenen Nutzen zum Schaden des Prozessgegners darstellt. An diese Voraussetzung sind besonders strenge Anforderungen geknüpft, weil es für die Untätigkeitsklage grundsätzlich nicht auf einen Anspruch in der Sache ankommt.

Begründetheit

Die Untätigkeitsklage ist begründet, wenn die Beklagte über den Antrag oder den Widerspruch in angemessener Frist ohne zureichenden Grund sachlich nicht entschieden hat.

In angemessener Zeit

Bis zum Ablauf der Sperrfrist gilt die unwiderlegbare Vermutung, dass die Frist für die Bearbeitung des Antrags (bzw. des Widerspruchs) angemessen ist. Nach Fristablauf kommt es darauf an, ob ein zureichender Grund für die Bearbeitungszeit vorliegt. Dies kann der Fall sein, wenn in einem Widerspruchsverfahren neue Tatsachen zu prüfen sind. Bei der Frist des Abs. 2 geht der Gesetzgeber davon aus, dass sich die Behörde nicht zum ersten Mal mit der Sache befasst und nur noch einmal ihre Entscheidung überprüft.

Ohne zureichenden Grund

Neuer Tatsachenvortrag im Widerspruchsverfahren erfordern beispielsweise eine sorgfältige Bearbeitung, die unter Umständen einen längeren Zeitraum als angemessen erachten lässt, als die Spanne von drei Monaten. Solange die Behörde sachgerechte Ermittlungen vornimmt und der Kläger darüber in Kenntnis gesetzt wurde oder ihm der Grund der Verzögerung sonst bekannt wurde, liegt folglich ein zureichender Grund vor. Wie bereits dargestellt, ist der zureichende Grund durch die Behörde darzulegen. Trägt die Behörde nicht schlüssig vor oder werden keine Gründe angeführt, ist das Gericht, das grundsätzlich der Amtsermittlungspflicht unterliegt, zu weiteren Ermittlungen nicht verpflichtet.

Bei der Beurteilung ist auch die Garantie eines effizienten Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) und das Recht auf Entscheidung in angemessener Frist (Art. 6 Abs. 1 EMRK) zu berücksichtigen. Letztlich kommt es auf die Möglichkeiten der Behörde einerseits und die Dringlichkeit des Bescheidungsinteresses des Bürgers andererseits an.

Vom Vorliegen eines zureichenden Grundes ist beispielsweise bei einer außergewöhnlich hohen Belastung der Behörde (durch eine Gesetzesänderung o. ä.), bei Schwierigkeiten bei der Feststellung des entscheidenden Sachverhaltes (Zeugenvernehmung im Ausland, komplizierte Rechts- oder Sachlage, Notwendigkeit von Gutachten) oder im Falle der durch den Antragsteller begehrten Aussetzung des Verfahrens auszugehen. Hier ist die Behörde aber gehalten, einen Zwischenbescheid zu erlassen. Nicht erforderlich ist dies allerdings bei Gründen, die im Lager des Antragstellers liegen, so bei Nichtvorlage einer Vollmacht oder dem Ausbleiben einer angekündigten Widerspruchsbegründung.

Kein zureichender Grund liegt vor, wenn eine Entscheidung ausbleibt, weil die Personal- oder die Haushaltsmittel erschöpft sind, wenn zunächst ein anderes Verfahren abgewartet werden soll (insbesondere dann, wenn der Antragsteller damit nicht einverstanden ist), wenn der Kläger Mitwirkungspflichten verletzt oder wenn sich die Behörde für unzuständig hält.

Entscheidung des Gerichts

Hält das Gericht die Klage für unzulässig, wird es die Klage abweisen. Wurde Klage vor Ablauf der Sperrfrist erhoben, ist der Fristablauf abzuwarten. Sollte während dessen ein Verwaltungsakt bzw. ein Widerspruchsbescheid erlassen werden, kann die Klage nicht mehr zulässig werden und ist damit abzuweisen, wenn der Kläger weiterhin eine Bescheidung begehrt.

Bescheidungsurteil

Ist die Klage zulässig und begründet ergeht ein Bescheidungsurteil gemäß § 131 Abs. 3 SGG. Das Gericht verurteilt die Beklagte dazu, den Antrag des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden. Anders als in der VwGO kann das Gericht nicht zum Erlass eines Verwaltungsaktes mit einem bestimmten Inhalt verurteilen. Eine Mindermeinung hält es für vertretbar, in bestimmten Fallkonstellationen § 131 Abs. 2 SGG heranzuziehen und die Behörde zu verpflichten einen Verwaltungsakt mit einem bestimmten Inhalt zu erlassen. Dies soll dann möglich sein, wenn die Behörde den Anspruch ausschließlich aufgrund einer unzutreffenden Rechtsauffassung verweigert, also feststeht, dass der geltend gemachte Anspruch besteht. Auch der 4. Senat des Bundessozialgerichts (BSG) bejaht in einem Einzelfall die Zulässigkeit einer Anfechtungsklage ohne Vorverfahren. Dort lag allerdings bereits eine bindende Entscheidung vor, über die sich die Behörde hinweggesetzt hatte und sich dann weigerte, das Widerspruchsverfahren durchzuführen. Die Weigerung der Behörde führt zur Zulässigkeit der Klage. Nur so sei es dem Bürger möglich, in solchen Fällen zeitnah die ihm ohnehin bereits gewährte Rechtsposition beizubehalten. In besonderen Fällen sind also - im Interesse eines effektiven Rechtschutzes - Ausnahmen möglich, ohne die grundsätzliche Charakteristik der sozialrechtlichen Untätigkeitsklage als echte und nur auf Bescheidung gerichtete Untätigkeitsklage in Frage zu stellen.

In Fallgestaltungen, in denen offensichtlich kein Anspruch des Klägers besteht, ist ebenfalls streitig, ob trotz Vorliegens eines zureichenden Grundes die Klage abzuweisen ist. Ein Teil der Literatur vertritt die Ansicht, die Klage sei abzuweisen und begründet dies mit dem fehlenden Selbstzweck der Untätigkeitsklage. Diese dient tatsächlich vor allem der Durchsetzung des materiellen Anspruchs. Dem hält aber die herrschende Meinung in der Literatur und Rechtsprechung entgegen, dass die Untätigkeitsklage als reine Bescheidungsklage angelegt sei und sogar dann ein Recht auf Bescheid einräumt, wenn Antrag oder Widerspruch unzulässig sind. War die Erfolgsaussicht in der Sache von vornherein offensichtlich nicht gegeben, kann sich dies in der Kostenentscheidung niederschlagen.

Aussetzen des Verfahrens

Kommt das Gericht zu der Entscheidung, dass mit zureichendem Grund nicht entschieden wurde, ist die Klage weiterhin zulässig. Das Gericht bestimmt dann eine Frist, bis zu deren Ablauf das Verfahren ausgesetzt wird, wenn die Klage nicht aus anderem Grund unzulässig oder unbegründet ist. Bei der Bemessung der Frist müssen die beidseitigen Interessen gegeneinander abgewogen werden. Die Frist kann auch, sogar wiederholt, verlängert werden. Diese Entscheidung ergeht durch Beschluss. Da es sich hierbei nicht um eine prozessleitende Entscheidung gemäß § 172 Abs. 2 SGG handelt, sondern um eine Entscheidung über das Vorliegen eines zureichenden Grundes, ist gemäß § 172 Abs. 1 SGG das Rechtmittel der Beschwerde gegen den Beschluss des Gerichts erster Instanz statthaft.

Entscheidet die Behörde nicht innerhalb der Frist und kommt eine Fristverlängerung nicht in Betracht, ergeht grundsätzlich ein Bescheidungsurteil nach § 131 Abs. 3 SGG.

Klageänderung

In den Fällen, in denen bereits vor Ablauf der Sperrfrist Klage erhoben wurde und die Behörde während der Wartezeit einen negativen Bescheid erlässt, kann der Kläger den Klageantrag im Sinne des § 99 Abs. 1 SGG umstellen anstatt die Klage zurück zu nehmen oder für erledigt zu erklären. Das gleiche gilt auch, wenn die Behörde im laufenden Klageverfahren zu Ungunsten des Klägers entscheidet. Das Gericht ist verpflichtet, den Kläger auf die Möglichkeit der Klageänderung hinzuweisen.

Der Kläger kann auf eine Verpflichtungsklage umstellen, muss aber gleichzeitig Widerspruch gegen den ablehnenden Bescheid einlegen, wenn die Behörde die Vornahme eines Verwaltungsaktes vor Fristablauf ablehnt.

Wird der Widerspruch vor Fristablauf oder nach Ablauf der Sperrfrist zurückgewiesen, kann der Kläger auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklage umstellen.

Wenn der Antrag auf Vornahme eines Verwaltungsaktes nach Fristablauf abgelehnt wird, kann der Kläger auf eine Verpflichtungsklage umstellen. Das Vorverfahren ist dann entbehrlich.

Hat die Behörde in Ihrer Entscheidung dem Antrag des Klägers stattgegeben, ist die Klage gemäß § 88 Abs. 1 Satz 3 SGG für erledigt zu erklären. Hier kommt unter den Voraussetzungen des § 131 Abs. 1 Satz 3 SGG bei Vorliegen eines berechtigten Interesses die Umstellung auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage in Betracht.

Verfahrenskosten

Gemäß § 193 Abs. 1 Satz1 SGG entscheidet das Gericht über die Kosten dem Grunde nach, wenn ein Urteil ergeht. Primär richtet sich die Frage nach der Kostentragung nach dem Erfolg der Anträge.

Bei Klagerücknahme oder dann, wenn das Verfahren für erledigt erklärt wird (was bei Untätigkeitsklagen regelmäßig der Fall ist) ist über die Kosten auf Antrag durch Beschluss zu entscheiden (§§ 102 Abs. 3 Satz 1, 193 Abs. 1 Satz 3 SGG). Bei dieser Kostenentscheidung kommt es weniger auf die Erfolgsaussicht in der Hauptsache an, sondern vielmehr darauf, ab die Verwaltung einen zureichenden Grund für die Nichtbescheidung hatte und ob sie den Kläger über den Grund in Kenntnis gesetzt hat. Ist dies nicht der Fall, hat die Behörde regelmäßig die Kosten zu tragen, weil der Kläger mit einem Bescheid vor Klagerhebung rechnen durfte. Zweckmäßig ist es allerdings für den Kläger, zur Minimierung des Kostenrisikos, vor Klagerhebung Erkundigungen bei der Behörde einzuholen und auf die Eilbedürftigkeit und die Frist des § 88 SGG hinzuweisen.

Sandra Korff, 01.06.2012

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